„Wir wollen nur hoffen, daß wir diese Konvention niemals zu erproben haben“

Am 14. Mai 1954 wurde im Binnenhof in Den Haag die „Konvention zum Schutz von Kulturgut bei bewaffneten Konflikten“ verabschiedet: 44 Vertreter und Vertreterinnen von Staaten setzten ihre Unterschrift unter den finalen Text. Damit fand ein über zwanzig-jähriger Entwicklungsprozess seinen Abschluss, der 1931 beim International Museums Office des Völkerbundes seinen Ausgang nahm. Der Entwurf einer International Convention for the Protection of Historic Buildings and Works of Art in Time of War war seit 1938 bereit, allerdings fiel die Einladung der Niederlande zur Entwurfskonferenz dem Ausbruch des Zweiten Weltkriegs im Herbst 1939 zum Opfer. 1949 nahm sich die im November 1945 gegründete UNESCO dem Entwurf an, der dann von Italien maßgeblich überarbeitet wurde. Wiederum lud die Niederlande zur Diplomatenkonferenz nach Den Haag ein. Zwischen 1951 und 1953 wurden drei Entwürfe zur Begutachtung an die Staaten ausgeschickt; die überarbeitete Version von 1953 diente schließlich bei der diplomatischen Konferenz im April/Mai 1954 als Verhandlungsgrundlage. (Übersicht bei Toman 1996, S. 18-24)

Die Teilnahme Österreichs an den Entwurfsverhandlungen

Auch Österreich war bei den Verhandlungen vertreten. Allerdings dürfte der Beitrag Österreichs zur Entstehung des Abkommens und während der dreiwöchigen Entwurfskonferenz im Friedenspalast in Den Haag (21. April – 14. Mai 1954) nach den vorliegenden Quellen aber „überschaubarer“ Natur gewesen sein. Die österreichische „Delegation“ bestand nur aus dem dritten Botschaftssekretär bei der österreichischen Gesandtschaft in Den Haag, Dr. Arthur Agstner (1922-1991), für den diese Position seine erste Auslandsverwendung darstellte. Vielleicht befand sich hinter seiner Dienstzuteilung in die Niederlande sogar ein kleiner „Masterplan“: Er diente zuvor als Attaché in der Völkerrechtsabteilung des Bundeskanzleramtes (es gab damals noch kein Außenministerium), wo er mit Staatsverträgen und mit den Angelegenheiten der Vereinten Nationen betraut war – er war also für die Teilnahme an den Verhandlungen gut gerüstet (Amtskalender 1950, S. 49). Ein kleines Detail lässt in diesem Zusammenhang aufhorchen: Im österreichischen Amtskalender für 1954 (S. 17) wird Dr. Agstner mit „Legationssekretär 3. Klasse“ betitelt, was dem Rang einer Erstzuteilung am Beginn einer diplomatischen Karriere entspricht. In den Aufzeichnungen der UNESCO dagegen wird er mit dem höheren Rang „erster Sekretär“ geführt (Records 1961, S. 95). Dies lässt nun zwei Deutungsvarianten zu: Hat etwa Österreich der UNESCO gegenüber für ihren Diplomaten eine Art „upgrade“ veranlasst, um die Delegation „im besseren Licht“ erscheinen zu lassen? Plausibel ist aber auch die andere Deutung: Der UNESCO unterlief bei der Führung der Teilnehmer_innenliste (Unter den 169 Beteiligten [inkl. Sekretariat] waren zehn Frauen [Records 1961, S. 87-97]) ein Fehler, wodurch der Vertreter Österreichs höherrangig in die Aufzeichnungen Eingang fand. Diese Sichtweise erfährt Unterstützung, wenn man eine Unkorrektheit in Betracht zieht, die der UNESCO im Teilnehmer_innenverzeichnis gegenüber Österreich unterlief („Voelgruber“ anstatt korrekt „Vollgruber“, Records 1961, S. 83).

Ungeachtet, welchen Rang das Mitglied der österreichischen Delegation nun wirklich einnahm, die Delegation besaß bei den Verhandlungen lediglich Beobachterstatus (Records 1961, S. 368, Dokument CBC/9), wodurch die Teilnahmerechte Österreichs an den Debatten ohnehin eingeschränkt waren (je nach den jeweiligen Verfahrensregeln – rules of procedure – dürfen Beobachterdelegationen erst nach beendeter Debatte das Wort ergreifen und nicht über die Textentwürfe abstimmen). Der österreichische „Einmannbetrieb“ stand großen Delegationen, wie z.B. jener von Frankreich und der Sowjetunion (jeweils 11 Mitglieder), der Niederlande (9), Bundesrepublik Deutschland und den USA (jeweils 7), Italiens (6), und von Spanien (5) gegenüber. So konnte sich Österreich auch nicht in die drei Komitees und zwei Arbeitsgruppen (gegliedert nach den jeweiligen Abschnitten des Abkommens) einbringen. Aber Österreich signalisierte bereits im Februar 1953 gegenüber der UN-Organisation seine Unterstützung für die Kodifikation des Kulturgüterschutzes: Die österreichische Botschaft in Paris (die vermutlich auch als Ständige Vertretung bei der UNESCO zuständig war) äußerte sich in ihrem Schreiben vom 28. Februar 1953 (Zl. 4124-A/54) an die UNESCO wohlwollend: [Austria] would warmly welcome the drawing up of an international Convention. Auch mit dem Konventions-Entwurf, der im August 1953 von der UNESCO zur Begutachtung ausgeschickt wurde (UNESCO, Circular Letter, MUS/400729), zeigte sich Österreich einverstanden und verzichtete auf Änderungswünsche: The Federal Government of Austria does not wish to propose any alteration or amendment to the draft. (Records 1961, S. 336) Diese Position wiederholte der Beobachter Österreichs in der Vollversammlung während der Konferenz am 24. April 1954 in Den Haag: Mr Artur* Agstner (Austria) (F) – said that the Austrian Federal Government was prepared to accept the principles laid down by UNESCO in the Draft Convention. (Records 1961, S. 121, Absatz 145 – “(F)” bedeutete, dass die Wortmeldung auf Französisch erfolgte) Allerdings unterblieb in der Unterzeichnungszeremonie am 14. Mai 1954 die Signatur durch den Vertreter Österreichs, denn weder der damals 32-jährige Botschaftssekretär Dr. Agstner und wohl auch nicht sein Vorgesetzter, der Leiter der Gesandtschaft Den Haag, Gesandter Dr. Erich Filz, besaßen das Pouvoir für die Republik zu unterschreiben zu dürfen. Diese Aufgabe fiel dem österreichischen Botschafter in Paris (und der wohl auch gleichzeitig als Ständiger Vertreter Österreichs bei der UNESCO akkreditiert war), Alois Vollgruber (1890-1976, im Abschlussbericht als „Voelgruber“ bezeichnet, Records 1961, S. 83) zu, der das Schlussdokument am letzten Tag der offenen Frist: 31. Dezember 1954 (gemäß Art. 30 des Abkommens), unterschrieb. Mit diesem Akt bestätigte Österreich, dass die Republik die vorliegende Fassung als die verbindliche Version des Abkommens anerkannte.

Als „Signatarstaat“ war für das damals noch nicht völlig souveräne Österreich nun der Weg frei, das Abkommen ins österreichische Recht zu übertragen. (Fast auf den Tag genau nach der Unterzeichnung in Den Haag: 14. Mai 1954, erhielt Österreich ein Jahr später – am 15. Mai 1955 – seinen Staatsvertrag über die Wiedererlangung seiner Souveränität.)

Der österreichische Beitrittsprozess

Allerdings sollte es noch acht Jahre – bis 1962 – dauern, bis das parlamentarische Verfahren zur Übernahme des Abkommens in den österreichischen Rechtsbestand („Ratifikation“) in die Wege geleitet wurde. Der lange Zeitraum war wohl dem „unscheinbaren“ Thema „Kulturgüterschutz“ geschuldet, gab es doch in den 1950er Jahren andere Angelegenheiten, die im Vordergrund standen, wie der Abzug der Besatzungstruppen, die Erlangung der vollen Souveränität und der Wiederaufbau. Rechtliche und politische Bedenken für den Beitritt bestanden aus österreichischer Sicht jedenfalls nicht. Zu Beginn der 1960er Jahre gingen ohnehin bereits 43 Signatarstaaten mit gutem Beispiel voran und hatten das Abkommen in ihren Rechtsbestand übernommen. (lediglich die Bundesrepublik Deutschland als Signatarstaat trat erst später, 1967, der Konvention bei. Heute – September 2024 – sind es, bei 194 Mitgliedstaaten der UNESCO, 136 Staaten, die dem Abkommen und 132, die dem Ersten Protokoll beigetreten sind.) Das Abkommen wurde in Österreich sowohl als gesetzesändernd als auch als verfassungsändernd interpretiert, wodurch sich einerseits die Zuständigkeit des Nationalrats (als Gesetzgeber) zur Zustimmung ergab, andererseits das Abkommen dort mit „Verfassungsquorum“ (Zweidrittelmehrheit) zu beschließen war. In beiden Fällen ergaben sich keine parlamentarischen und politischen Probleme. Aus heutiger Sicht ist aber interessant, dass damalige rechtliche Herausforderungen (und etwaige „juristische Stolpersteine“) heute kein Problem mehr darstellen: die praktische Handhabung des Abkommens entwickelte sich eben in eine andere Richtung: Was vor 60 Jahren bei dieser Konvention (samt erstes Protokoll) als gesetzes- und verfassungsändernd interpretiert wurde, gilt heute als obsolet oder spielt keine bedeutende Rolle mehr: 1962 wurde das „Weltstrafrechtssystem“, wonach gemäß Artikel 28 des Abkommens, Ausländer für im Ausland begangene Straftaten von österreichischen Gerichten zur Verantwortung gezogen werden können, als gesetzesändernd betrachtet. Der verfassungsändernde Charakter der Haager Konvention wurde darin gesehen, dass (gemäß den Artikeln 6 (3) und 17 (3) der Ausführungsbestimmungen) ausländische Organe (der sogenannte „Generalkommissär“ und die „Inspektoren“, die bei Ausbruch eines Konfliktes zu bestellen waren), durch ihre Handlungen und Inspektionen die nationale Souveränität einschränken könnten. Diese hier angeführten Bestimmungen mutierten aber bald ohnehin zu „toten Recht“ und spielen heute bei der Umsetzung des Abkommens keine Rolle mehr. (oft zog sich die Auswahl der Inspektoren bei den einzelnen Konflikten in die Länge und es gab Fälle, dass die kriegerische Auseinandersetzung bereits wieder beigelegt wurde, bevor ein „Kommissär“ gefunden werden konnte.) Schließlich musste aber noch eine deutsche Übersetzung des Abkommens (und des ersten Protokolls) aufgetrieben werden, da die Konvention in vier „authentischen“ Sprachen (Englisch, Französisch, Russisch und Spanisch) erstellt wurde (die alle gleichsam gelten). Hier vermittelte die UNESCO die Version der Bundesrepublik Deutschland. (Bei Auslegungsschwierigkeiten der deutschsprachigen Version sind die „authentischen“ Sprachfassungen heranzuziehen, im Zweifelsfall gehen die „authentischen“ Fassungen der deutschen Hilfsübersetzung vor.)

Das Abkommen in der parlamentarischen Behandlung

Die Behandlung der Regierungsvorlage ging zügig vor sich: Der Verfassungsausschuss des Nationalrats (das Abkommen wurde ja als verfassungsändernd charakterisiert) empfahl in seiner Sitzung am 28. Juni 1962, die Genehmigung zum Beitritt zur Konvention zu erteilen. In der Sitzung des Plenums des Nationalrats wurde am 4. Juli 1962 – nachdem der Berichterstatter, der Abgeordnete Rechtsanwalt Dr. Alexander Nemezc (ÖVP, 1905-1981) das Abkommen vorgestellt hatte – ohne Debatte mit Verfassungsmehrheit (Zweidrittel-Quorum) – der Beitritt beschlossen. Auch der Bundesrat (in seiner Sitzung am 9. Juli 1962) und zuvor bereits die Ämter der Landesregierungen erhoben keine Einwände gegen diesen Staatsvertrag. In der Länderkammer fand das Abkommen in der Person von Bundesrat Dr. Josef Reichl (Gymnasialprofessor, SPÖ, 1913-2003) einen engagierten Befürworter: Er skizzierte die Dimension dieses Abkommens und hob auch die Rolle neutraler Staaten hervor: Gerade neutrale Staaten sollten niemals müde werden, darauf zu verweisen, daß sie es als ihre Aufgabe empfinden, der Idee echter Humanitas, echter Menschlichkeit zu dienen. Allerdings verkannte er in seinem Resümee, dass das Abkommen bereits in Friedenszeiten umzusetzen ist; denn er engte es zu sehr auf den militärischen Kontext ein (was ihm aber „allgemeinen Beifall“, wie das Protokoll vermerkte, einbrachte): Wir wollen nur hoffen, daß wir diese Konvention niemals zu erproben haben.

Allerdings blieb aus unerklärlichen Gründen dieser Beschluss für beinahe zwei Jahre in der Bürokratie zwischen Parlament und Ballhausplatz „hängen“. Erst am 6. März 1964 erklärte der Bundespräsident Dr. Adolf Schärf – unter Gegenzeichnung des Bundeskanzlers Dr. Alfons Gorbach (und von fünf Ministern) – dieses Abkommen für ratifiziert. Die Ratifikationsurkunde wurde am 25. März 1964 dem Generaldirektor der UNESCO übergeben und das Abkommen am 3. April 1964 im Bundesgesetzblatt (Nr. 58/1964) verlautbart. Dem Inkrafttreten des Abkommens – drei Monate nach Überreichung der Ratifikation an den UNESCO-Generaldirektor – stand daher am 25. Juni 1964 nichts mehr entgegen.

Die Umsetzung des Abkommens in Österreich – ein kurzer Überblick

Die Umsetzung des Abkommens in Österreich soll hier nur kurz skizziert werden: Rund zwei Jahre nach dem Beitritt zum Abkommen schlug Österreich der UNESCO vor, ein damals (wie heute) seltenes Instrument anwenden zu dürfen: Am 21. Juli 1966 beantragte es bei der UNESCO den Steinbergstollen im Salzbergwerk von Altaussee unter „speziellen Schutz“ (gemäß Kapitel 2 des Abkommens) zu stellen, nachdem es mit den „Österreichische Salinen“ einen Vertrag zur Benützung der Stollen abgeschlossen hatte. (UNESCO 1967, S. 13) Dieser Stollen, der bis 2000 diese Schutzkategorie besaß, stand im Mittelpunkt des Hollywood-Films The Monuments Men 2014 von George Clooney. 1968 wurde innerhalb des Bundesdenkmalamtes das „Konventionsbüro“ (ab 1976 „Dokumentationszentrum und Konventionsbüro“) durch einen Erlass des Unterrichtsministeriums ins Leben gerufen (Farka 1977, S. 20); es bestand bis 1985. In der Folge wurden – allerdings immer wieder durch Personal- und Geldknappheit eingeschränkt – umfangreiche Bemühungen unternommen, den Kulturgüterbestand Österreichs zu erfassen, mit dem Emblem zu kennzeichnen und kartografisch zu dokumentieren – bei rund 80.000 Eintragungen allerdings auf Kosten der Übersichtlichkeit. Die Aktivitäten blieben nicht auf die Zivilverwaltung beschränkt, auch die militärischen Stellen bauten in den folgenden Jahren den Kulturgüterschutz auf: Wenngleich auch das „Konventionsbüro“ 1985 praktisch „über Nacht“ geschlossen wurde, so unterstützte Österreich durch eine Reihe von offiziellen und zivilgesellschaftlichen Akteuren, wie die beiden Ministerien für Landesverteidigung und für Kultur, Unterricht und Wissenschaft, das Bundesdenkmalamt und durch die NGO Österreichische Gesellschaft für Kulturgüterschutz (ÖGKS) den Kulturgüterschutz in der Verwaltung von Österreich zu verankern und in der Bevölkerung bewusst zu machen. (Übersicht bei Prem 1997) Besondere Initiative zeigte Österreich gegenüber der UNESCO bei der Entwicklung des zweiten Protokolls zum Haager Abkommen, das 1999 beschlossen werden konnte. Eine diplomatische Entwurfskonferenz fand 1998 auf österreichische Einladung in Wien statt; zudem finanzierte gegen Ende des 20. Jahrhunderts die Republik die Entsendung eines Experten aus Österreich für das Haager Abkommen zur UNESCO.

Diese Bemühungen Österreichs um den Kulturgüterschutz wurden von der internationalen Gemeinschaft gewürdigt, indem es 2006 den heutigen Präsidenten des Bundesdenkmalamtes, Dr. Christoph Bazil, zum Vorsitzenden des zwischenstaatlichen UNESCO-Komitees zum zweiten Haager Protokoll von 1999 wählte. Als erster Amtsträger hatte er diese Position bis 2008 inne.

Peter Strasser

* Die Schreibweise seines Vornamens war damals – laut Records 1961 und in den österreichischen Amtskalender der frühen 1950er Jahre – ohne „h“, später wurde das „h“ hinzugefügt (z.B. im Nachlassverzeichnis Arthur Agstner, Österreichisches Staatsarchiv)

Literatur und Quellen:

• Bundesrat: Stenographisches Protokoll: 191. Sitzung des Bundesrates der Republik Österreich, Montag, 9.07.1962, S. 4589-4592, (TO 14: Beschluss des NR vom 4.07.1962), https://www.parlament.gv.at/dokument/BR/BRSITZ/191/imfname_181055.pdf
• Eyffinger: Arthur Eyffinger: The 1899 Peace Conference : “The Parliament of Man, The Federation of the World.” The Hague / London / Boston [o.J.]
• Farka 1977: Marian Farka: Dokumentation und Information im Dienste des österreichischen Kulturgüterschutzes. (1. Teil). In: Öffentliche Sicherheit, Jg. 42 (1977), H. 7, S. 20-20f
• Final Act: UNESCO: Final Act of the Intergovernmental Conference on the Protection of Cultural Property in the Event of Armed Conflict, The Hague, 1954. Paris [o.J.]
• Konvention zum Schutz von Kulturgut bei bewaffneten Konflikten; BGBl Nr. 58/1964 (samt Ausführungsbestimmungen zur Konvention zum Schutz von Kulturgut bei bewaffneten Konflikten; und Protokoll)
• Munzinger Archiv: Biographie Alois Vollgruber, https://www.munzinger.de/register/portrait/biographien/Alois%20Vollgruber/00/5343 (Teile des Beitrages ohne Registrierung einsehbar)
• Nationalrat: Bericht des Verfassungsausschusses über die Regierungsvorlage (701 der Beilagen): Konvention zum Schutz von Kulturgut bei bewaffneten Konflikten, 28.06.1962 (758 der Beilagen zu den stenographischen Protokollen des Nationalrates, IX. GP), https://www.parlament.gv.at/dokument/IX/I/758/imfname_330948.pdf
• Nationalrat: Stenographisches Protokoll, 102. Sitzung des Nationalrates der Republik Österreich (IX. Gesetzgebungsperiode), Mittwoch, 4.07.1962, https://www.parlament.gv.at/dokument/IX/NRSITZ/102/imfname_156926.pdf
• Parlament Österreich: Biographie Dr. Alexander Nemecz; https://www.parlament.gv.at/person/1019
• Parlament Österreich: Biographie Dr. Josef Reichl; https://www.parlament.gv.at/person/1650
• Prem 1997: Hermann J. Prem: Entwicklung und aktueller Stand des Kulturgüterschutzes in Österreich. Phil. Diss., Univ. Graz 1997
• Records 1961: Government of the Netherlands: Records of the Conference convened by the United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization held at The Hague from 21 April to 14 May 1954. The Hague 1961
• Regierungsvorlage „Konvention zum Schutz von Kulturgut bei bewaffneten Konflikten“ (701 der Beilagen zu den stenographischen Protokollen des Nationalrates, IX. GP; 15.06.1962), https://www.parlament.gv.at/dokument/IX/I/701/imfname_330893.pdf
• Republik Österreich: Amtskalender, verschiedene Jahrgänge, https://alex.onb.ac.at/cgi-content/alex?aid=oam
• Toman 1996: Jiří Toman: The Protection of Cultural Property in the Event of Armed Conflict : Commentary on the Convention for the Protection of Cultural Property in the Event of Armed Conflict and its Protocol, signed on 14 May 1954 in The Hague, and on other instruments of international law concerning such protection. Paris 1996
• UNESCO 1967: UNESCO: Information on the Implementation of the Convention for the Protection of Cultural Property in Case of Armed Conflicts : The Hague 1954. Paris, 19.05.1967 (UNESCO-Dokument-Nr. 67.68 – CLT – 13-000/33.4111)
• Wikipedia: Biografie Arthur Agstner: https://de.wikipedia.org/wiki/Arthur_Agstner